11 février 1971 : Traité de désarmement sur le fond des mers et des océans.

Il y a 55 ans, le 11 février 1971, les représentants de plus de 60 nations se réunissaient simultanément à Washington, Londres et Moscou pour apposer leur signature au bas d’un instrument juridique au titre aussi long qu’explicite : le « Traité interdisant de placer des armes nucléaires et d’autres armes de destruction massive sur le fond des mers et des océans ainsi que dans leur sous-sol ». Entré en vigueur le 18 mai 1972, après le dépôt des instruments de ratification par les États-Unis, le Royaume-Uni, l’Union soviétique et une vingtaine d’autres États, ce traité multilatéral constitue l’un des jalons du régime international de maîtrise des armements hérité de la guerre froide. Moins connu que le Traité sur la non-prolifération des armes nucléaires (TNP) de 1968 ou que le Traité sur l’espace extra-atmosphérique de 1967, il n’en a pas moins contribué à prévenir l’extension de la course aux armements vers un milieu alors largement inexploré : les grands fonds marins.

Pour comprendre la genèse de ce traité, il faut replacer sa négociation dans le contexte des années 1960. Les progrès rapides de l’océanographie et des technologies sous-marines faisaient entrevoir la possibilité d’accéder au fond des océans à des profondeurs jusque-là inaccessibles. L’exploitation naissante des ressources pétrolières offshore, le développement des sous-marins nucléaires lanceurs d’engins (SNLE) et les recherches sur les systèmes de détection acoustique alimentaient la crainte que le lit des océans ne devienne un nouveau théâtre de la confrontation entre les deux blocs. L’absence de cadre juridique applicable à ces espaces immergés suscitait de vives préoccupations au sein de la communauté internationale.

Le 1er novembre 1967, l’ambassadeur maltais auprès des Nations unies, Arvid Pardo, prononçait devant l’Assemblée générale un discours fondateur dans lequel il appelait à considérer les ressources des fonds marins au-delà des juridictions nationales comme le « patrimoine commun de l’humanité ». Cette intervention, qui allait déclencher un processus de quinze années aboutissant à la Convention des Nations unies sur le droit de la mer (CNUDM) en 1982, eut pour effet immédiat de placer la question des fonds marins au cœur des débats internationaux.

Dès le 18 décembre 1967, l’Assemblée générale des Nations unies créait un comité ad hoc chargé d’étudier les moyens de réserver les fonds marins à des usages pacifiques. Ce comité, devenu permanent l’année suivante, fut mandaté pour s’assurer que « l’exploration et l’utilisation du fond des mers et des océans soient conduites conformément aux principes et aux buts de la Charte des Nations unies, dans l’intérêt du maintien de la paix et de la sécurité internationales et au bénéfice de l’humanité tout entière ». Parallèlement, les aspects militaires et le contrôle des armements liés aux fonds marins furent renvoyés au Comité des dix-huit puissances sur le désarmement (ENDC), installé à Genève, et à son successeur, la Conférence du Comité du désarmement (CCD).

Des négociations ardues entre Washington et Moscou

Les négociations qui allaient conduire au traité de 1971 mirent en lumière les divergences profondes entre les deux superpuissances quant à la portée de l’instrument à élaborer.

L’Union soviétique, par la voix de son projet initial présenté au CCD, préconisait une démilitarisation complète des fonds marins au-delà d’une zone côtière de douze milles nautiques. Cette approche maximaliste visait à interdire toute activité militaire sur le plancher océanique, qu’il s’agisse d’armes nucléaires, d’armes conventionnelles ou d’installations militaires de quelque nature que ce soit.

Les États-Unis adoptèrent une position plus restrictive. Washington jugeait une démilitarisation totale irréaliste, arguant que les systèmes sous-marins – notamment les dispositifs de surveillance acoustique et les réseaux de détection – demeuraient essentiels à la défense nationale. Le projet américain se limitait par conséquent à interdire l’implantation d’armes nucléaires et d’armes de destruction massive sur les fonds marins, au-delà d’une zone côtière de trois milles nautiques seulement.

La question de la vérification du respect du traité constitua un autre point de friction. Les deux parties ne parvinrent pas à s’entendre sur un mécanisme de contrôle international centralisé. Le compromis retenu reposa finalement sur un système de vérification décentralisé : chaque État partie aurait le droit de procéder lui-même, par ses propres moyens, à l’observation des activités des autres parties au-delà de la zone côtière définie par le traité.

Le 18 mars 1969, le président Richard Nixon adressa un message dans lequel il indiquait que la délégation américaine auprès de l’ENDC devait rechercher les conditions nécessaires à la conclusion d’un accord international interdisant l’implantation d’armes de destruction massive sur les fonds marins. Le président américain faisait alors le parallèle avec le Traité sur l’Antarctique et le Traité sur l’espace extra-atmosphérique, soulignant qu’un tel accord permettrait de « prévenir une course aux armements avant qu’elle n’ait commencé ».

Le 7 octobre 1969, les États-Unis et l’Union soviétique soumirent conjointement un projet de traité à la CCD. Ce texte commun, fruit de négociations bilatérales intenses, fut examiné et révisé à trois reprises avant d’aboutir à un texte de compromis. Les discussions au sein de la CCD et à l’Assemblée générale des Nations unies soulevèrent plusieurs questions épineuses, notamment celle de la définition de la zone côtière exclue du champ d’application du traité et celle des droits des États côtiers revendiquant des eaux territoriales pouvant s’étendre jusqu’à 200 milles nautiques.

Le contenu du traité : interdictions, zone d’application et vérification

Le traité fut adopté par l’Assemblée générale des Nations unies le 7 décembre 1970, par la résolution 2660 (XXV), adoptée par 104 voix contre 2 (El Salvador et Pérou), avec deux abstentions (Équateur et France). Il fut ouvert à la signature le 11 février 1971, simultanément à Washington, Londres et Moscou. Soixante et une nations participèrent à la cérémonie de signature organisée au Département d’État américain, sous la présidence du secrétaire d’État William P. Rogers et de l’ambassadeur James F. Leonard, chef de la délégation américaine à la Conférence du Comité du désarmement. Le président Nixon prononça à cette occasion un bref discours dans lequel il qualifia le fond des mers de « dernière frontière de l’homme sur terre » et salua un accord qui, bien que « modeste », témoignait des progrès accomplis dans le contrôle des armements.

Le dispositif du traité s’articule autour de plusieurs articles principaux. L’article premier constitue le cœur de l’instrument. Il stipule que les États parties « s‘engagent à n’installer ou placer sur le fond des mers et des océans ou dans leur sous-sol, au-delà de la limite extérieure de la zone du fond des mers définie à l’article II, aucune arme nucléaire ou autre type d’arme de destruction massive, non plus qu’aucune construction, installation de lancement ou autre installation expressément conçue pour le stockage, les essais ou l’utilisation de telles armes ». L’article premier précise en outre que ces engagements s’appliquent également à l’intérieur de la zone définie, à l’exception de l’État côtier et du fond des mers situé sous ses eaux territoriales. Enfin, les États parties s’engagent à ne pas aider, encourager ou inciter un autre État à se livrer à de telles activités.

L’article II définit la zone d’application en fixant la limite extérieure de la zone côtière exclue à douze milles nautiques (soit 22,2 kilomètres), mesurés conformément à la Convention sur la mer territoriale et la zone contiguë signée à Genève le 29 avril 1958. Au-delà de cette bande côtière, l’interdiction s’applique à l’ensemble du plancher océanique et de son sous-sol.

L’article III organise le régime de vérification. Chaque État partie dispose du droit de vérifier, par l’observation, les activités des autres États parties sur les fonds marins au-delà de la zone de douze milles, à condition que cette observation ne gêne pas lesdites activités. En cas de doutes raisonnables quant au respect des obligations du traité, l’État concerné peut engager des consultations avec la partie suspectée. Si les doutes persistent, l’affaire peut être portée devant le Conseil de sécurité des Nations unies.

L’article IV contient une clause de sauvegarde stipulant que rien dans le traité ne saurait être interprété comme portant atteinte aux conventions internationales existantes, notamment la Convention de 1958 sur la mer territoriale, ni aux droits ou revendications des États parties relatifs à leurs eaux côtières, y compris les mers territoriales, les zones contiguës et les plateaux continentaux.

L’article V engage les parties à poursuivre de bonne foi les négociations sur de nouvelles mesures de désarmement afin de prévenir une course aux armements sur les fonds marins. L’article VII prévoit la tenue d’une conférence d’examen cinq ans après l’entrée en vigueur du traité.

Conformément à l’article VII, trois conférences d’examen se tinrent à Genève pour évaluer le fonctionnement du traité. La première, organisée du 20 juin au 1er juillet 1977, conclut que les cinq premières années d’existence du traité avaient démontré son efficacité. Le juriste Georges Fischer en rendit compte dans l’Annuaire français de droit international en soulignant que le contrôle des armements progressait « bien lentement, à petits pas, par des mesures partielles ».

La deuxième conférence d’examen, tenue en septembre 1983, confirma que le traité demeurait une mesure de contrôle des armements « importante et efficace ». La troisième conférence, réunie en septembre 1989, dans le contexte de la fin de la Guerre froide, réitéra ces conclusions. Il fut convenu lors de cette dernière réunion qu’une nouvelle conférence d’examen ne serait pas convoquée avant 1996. Depuis lors, aucune nouvelle conférence n’a été organisée.

Le bilan de ces conférences successives est celui d’un instrument dont la portée normative s’est révélée conforme aux attentes de ses rédacteurs. Aucune violation avérée du traité n’a été publiquement constatée, ce qui tient pour partie au fait que l’implantation d’armes nucléaires sur les fonds marins ne s’est jamais présentée comme une option militairement avantageuse par rapport aux systèmes de missiles balistiques embarqués à bord de sous-marins.

Un traité inscrit dans une architecture plus large de maîtrise des armements

Le traité sur les fonds marins s’inscrit dans un ensemble cohérent de traités visant à prévenir l’introduction d’armes nucléaires dans des espaces géographiques jusqu’alors préservés de la course aux armements. Il est ainsi comparable, par sa philosophie, au Traité sur l’Antarctique de 1959, qui réserve le continent austral à des fins exclusivement pacifiques, et au Traité sur l’espace extra-atmosphérique de 1967, qui interdit le placement d’armes nucléaires en orbite terrestre. Il partage également une logique commune avec les traités instituant des zones exemptes d’armes nucléaires, comme le Traité de Tlatelolco de 1967 pour l’Amérique latine ou le Traité de Rarotonga de 1985 pour le Pacifique Sud.

Ces instruments procèdent tous d’une même démarche préventive : interdire la nucléarisation d’un espace donné avant que les capacités technologiques ne rendent cette possibilité effective. La formule employée par le président Nixon lors de la cérémonie de signature résume cette logique : empêcher une course aux armements avant qu’elle n’ait la possibilité de commencer.

Parmi les puissances nucléaires reconnues, la France occupe une position singulière à l’égard du traité sur les fonds marins. Elle s’est abstenue lors du vote de la résolution 2660 (XXV) à l’Assemblée générale des Nations unies le 7 décembre 1970 et n’a jamais signé ni ratifié le traité. Elle demeure à ce jour le seul membre permanent du Conseil de sécurité des Nations unies à n’y avoir pas adhéré, les États-Unis, le Royaume-Uni et l’Union soviétique l’ayant ratifié dès 1972, et la Chine y ayant adhéré en 1991.

Cette position s’explique par plusieurs facteurs. La France, qui ne participait pas à la Conférence du Comité du désarmement, ne prit pas part aux négociations. Par ailleurs, Paris a traditionnellement manifesté une certaine réserve à l’égard des instruments de contrôle des armements qu’elle jugeait insuffisamment vérifiables ou susceptibles de porter atteinte à sa liberté d’action en matière de dissuasion nucléaire. La France conservait en outre d’importants intérêts maritimes et stratégiques liés à ses espaces ultramarins et à la composante océanique de sa force de dissuasion (la Force océanique stratégique, ou FOST).

En 2021-2022, l’Académie de marine française a consgcré un rapport d’étude à ce traité, parvenant à la conclusion que son adhésion ne présentait plus d’intérêt pour la France. Le rapport souligne le caractère « obsolète » du traité, dont les dispositions « assez simples » sont restées « essentiellement au stade du principe » et se trouvent « largement en décalage avec le droit de la mer contemporain », en particulier avec la Convention des Nations unies sur le droit de la mer de 1982. L’Académie de marine recommande plutôt d’adopter une approche nouvelle, adaptée à la stratégie ministérielle de maîtrise des fonds marins, et conforme au droit de la mer contemporain. Le rapport relève notamment que la référence à la Convention de Genève de 1958, qui fonde la délimitation de la zone côtière du traité, « pose problème en soi » pour la France, puisque celle-ci a ratifié la CNUDM en 1996, laquelle a remplacé les instruments antérieurs.

Le traité sur les fonds marins présente des limites intrinsèques qui expliquent le jugement nuancé que lui portent les spécialistes du droit du désarmement et du droit de la mer.

La première limite tient à la portée restreinte de l’interdiction. Le traité ne vise que les armes nucléaires et les armes de destruction massive, à l’exclusion des armes conventionnelles. Il n’interdit ni les capteurs militaires, ni les réseaux de surveillance acoustique, ni les dispositifs de communication militaire posés sur les fonds marins, ni les câbles sous-marins stratégiques. Contrairement au Traité sur l’Antarctique, il n’opère donc pas de démilitarisation complète de l’espace qu’il couvre.

La deuxième limite concerne le mécanisme de vérification, dont le caractère décentralisé et non contraignant a été régulièrement critiqué. L’absence d’un organisme international de contrôle et la difficulté technique d’observer les activités menées à de grandes profondeurs rendent la vérification largement théorique.

La troisième limite réside dans l’obsolescence relative du cadre juridique de référence. Le traité renvoie à la Convention de Genève de 1958 pour la définition de la zone côtière de douze milles nautiques, alors que la CNUDM de 1982 a profondément reconfiguré le droit de la mer, notamment par l’institution de la zone économique exclusive (ZEE) de 200 milles nautiques et par le régime juridique détaillé du plateau continental et de la Zone internationale des fonds marins.

Malgré ces limites, le traité conserve une pertinence dans le contexte géopolitique actuel, marqué par un regain d’intérêt pour la maîtrise des fonds marins. Le développement de drones sous-marins, les menaces pesant sur les infrastructures sous-marines critiques – comme l’ont illustré les sabotages des gazoducs Nord Stream en septembre 2022 – et la compétition technologique pour l’exploitation des ressources minérales des grands fonds confèrent une actualité renouvelée aux questions que ce traité cherchait à traiter. Plusieurs pays, dont la France avec sa stratégie de maîtrise des fonds marins présentée en 2022, ont pris acte de la nécessité de renforcer leurs capacités dans ce domaine.

Au total, le traité comptait 94 États parties en 2014, dernière année pour laquelle les données consolidées sont disponibles. Les trois dépositaires initiaux – les États-Unis, le Royaume-Uni et l’Union soviétique (dont la Russie a repris les obligations) – furent rejoints par la grande majorité des nations. La Chine y a adhéré en 1991. Le Sénat américain avait approuvé la ratification le 15 février 1972, par un vote unanime de 83 voix contre zéro, et le président Nixon l’avait ratifié le 26 avril 1972.

La question du statut de la République de Chine (Taïwan) a donné lieu à une controverse juridique. Taïwan avait déposé ses instruments de ratification avant que les États-Unis ne reconnaissent la République populaire de Chine comme seul gouvernement légitime de la Chine en 1971. Lors de sa propre adhésion au traité, Pékin a qualifié la ratification de Taïwan d’« illégale ». Les États-Unis ont toutefois déclaré qu’ils continuaient de considérer Taïwan comme liée par les obligations du traité.

Le traité de désarmement sur le fond des mers et des océans du 11 février 1971, s’il n’a jamais figuré au premier rang des instruments de maîtrise des armements, a rempli la fonction qui lui avait été assignée : interdire l’extension de l’arsenal nucléaire aux fonds marins et contribuer, dans la logique préventive qui a guidé sa rédaction, à soustraire un espace supplémentaire à la course aux armements nucléaires. Sa pertinence contemporaine fait l’objet de débats légitimes, tant le droit de la mer a évolué depuis 1971 et tant les menaces pesant sur les fonds marins se sont diversifiées.